构建重大疑难信访案件多元化论证评估机制

　　党的十八大报告明确提出：“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道。”进一步完善信访工作，更好地解决人民内部矛盾，不仅仅需要党和政府的主导，更需要人民群众的广泛参与和多方主体的协同治理，形成联动效应。随着经济社会的加速转型，改革开放的不断深化，各种层次的社会矛盾越来越多地通过信访渠道反映出来，能否正确处理好新时期人民内部矛盾，直接关系到改革发展的前途命运，关系到社会主义事业的兴衰成败，关系到党和国家的长治久安。我国信访工作在新的形势下面临新的挑战，传统信访工作模式和机制已经不能适应时代要求，因此构建重大疑难信访案件多元化论证评估机制势在必行。

　　一、当前形势下信访工作的特征

　　(一)主体多元化

　　随着社会转型，利益调整幅度越来越大，社会各阶层都被卷入，导致矛盾的主体增多，信访主体不断扩展。从最初的农村劳动者、企业职工发展到个体工商户、国家与社会管理者，甚至华侨也卷入其中。

　　(二)规模的集群化

　　从信访规模看，群体性上访明显增多。在利益格局不断调整的情况下，具有相同利害关系的群众对共同的利益问题极易产生共鸣，进而进行有组织、有目的的沟通和串联，因此发生了很多偏激性集群行为。

　　(三)形式的多样化

　　过去的信访主要是通过邮政部门的信件上访，形式较为单一，近些年随着信息化的快速发展，信访渠道不断拓展，信访形式日益多样化。通过电话、网络、电子邮件等，群众不出家门就可以提出信访事项。

　　(四)内容的复杂化

　　过去信访主要以反映个人冤案，落实政策为主，近年来由于利益关系的多元化和复杂化，信访矛盾也日益变得广泛且复杂。涉及群众切身利益的问题越来越多，信访问题涉及的领域不断扩大，触及的层面不断加深。

　　(五)时空的集中化

　　在空间上，信访量相对向城市集中，如城市拆迁安置、企业和机关人员分流、城市管理等问题，都是群众反映的热点和难点，这些问题基本集中在城市。时间和地点上，上访者一般会选择在国家重大节假日，引起领导重视，达到自己的目的。

　　(六)行为的过激化

　　主要表现为信访老户缠访、闹访，特点体现为：一是纠缠不息，不达目的不罢休；二是屡解不服，认为官官相护；三是行为异常，严重者以自杀、爆炸相威胁；四是借势施压，选择在重大节假日进行缠访；五是以访为业，成为职业上访者。

　　二、构建重大疑难信访案件多元化论证评估机制的对策

　　(一)建立和完善民意表达机制

　　坚持以人为本，保障公民权利，加强党和政府与群众的联系，及时了解民意、化解社会矛盾的重要措施。一是在各项政策和决策出台前，征求有关专家及群众代表的意见，减少和防止随意性，从源头上预防侵害群众利益的现象发生。二是拓宽民意表达途径，为群众的诉求提供畅通、便利的渠道。各级人民政府及其相关部门应及时向社会公布信访机构和有权处理问题的行政机构的地址和联系方式、程序及标准等。认真开展好领导接待日活动，真正做到“百姓冤屈有处诉，群众问题能化解”。三是建立高效透明、便于监督的人民内部矛盾调处工作机制，主要有协商、合议、听证和办理、复查、复核的三级终审制等，以提高效率，减少重复和越级上访。四是建立多渠道分流化解机制。人民内部矛盾的化解不能只有一个渠道，更不能让矛盾滞留。应该根据问题的不同性质，该信访的信访，该走法律程序的走法律程序，该行政复议的行政复议，该劳动仲裁的劳动仲裁，做到多渠道化解矛盾。

　　(二)建立联动排查调处机制

　　人民内部矛盾涉及的行业多、领域广，仅靠一两个部门是无法完成排查调处任务的。各有关部门应按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，建立联动的人民内部矛盾排查调处机制。一是主动出击，准确排查。变上访为下访，积极深入乡村、城乡结合部，面对面与群众交流，了解群众困难，收集民情民意，切实掌握影响基层稳定的各种问题及动态。二是及时做好基层调处工作。对排查出来的矛盾纠纷，针对其不同特点，认真研究处理办理，妥善解决。尤其应注意发挥好基层组织特别是村民委员会和居民委员会的作用，通过民主议事等形式，协调利益关系，化解矛盾纠纷，是村民委员会和居民委员会成为保障城乡居民安居乐业的重要组织形式。

　　(三)建立信访问题的合力化解机制

　　人民群众反映的许多问题，成因复杂，涉及面广。一旦发生问题，单靠个别部门的力量往往难以化解，需要多部门相互协调，合力化解。人民内部矛盾一旦发生，尤其是已经上升为大规模的群体性事件时，当地政府机关、涉事单位、信访工作机构、公安机关等相关部门的负责人必须及时赶到现场，相互配合，认真做好接待、劝返和答复工作。主要负责人要及时控制现场，做好对上访人员的教育及劝导工作，对危机社会稳定的违法行为，要及时依法处置，防止矛盾激化。

　　(四)建立信访问题的督查督办机制

　　督查督办是确保人民内部矛盾有效解决的一个重要手段。完善督查督办工作机制，应做好以下三方面工作：一是坚持督办的原则。注意督办时效，全面督查与重点督办相结合等。二是把握好需要督办的情形。对无正当理由，未按规定实现处理的，对未按规定反馈处理结果的，对未按规定程序处理问题的，都要通过督查督办，使之得到妥善处置。对于不负责、不作为的有关工作人员，信访机构应予以处罚。三是采取有效的督办方式，例如电话督办、书面督办、联合督办等，在具体工作中，应根据不同问题选择不同的督办方式。

　　(作者系浙中律师事务所主任)