建立和完善权力制约机制

　　“绝对的权力绝对的腐败”。权力从它诞生时起就是一把双刃剑。一方面它是人类有序协调地管理自身并获得发展的最终选择；另一方面它又因为自身蕴藏着的巨大能量，而隐藏着由于被滥用而造成侵害和破坏的隐患。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力。”这道出了对权力制约的必要性。

　　我国宪法明文规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。由于中国受了几千年封建专制制度所崇尚的人治型政治文化的影响，所以时至今日，在很多地方仍然存在着权力不受约束，权大于法等现象，甚至使公共权力变成了权力拥有者的私人财产，变成了捞取私利的资本。要改变现状，建立一个适合我国实际的权力运行制约机制，真正做到权力运作的法治化，绝非一朝一夕的事，还要走很长的路。

　　约束公共权力是反腐之本。在廉洁从政问题上中央曾三令五申。年初，中央又下发了《中国共产党党员干部廉洁从政准则》，其中的8个方面“禁止”和52个“不准”，涵盖了权力行使中极易滋生腐败的各个领域。对权力约束的规定明确具体。但各种问题还是层出不穷，原因何在？

　　一、当前对公共权力约束存在的问题

　　(一)观念上还存在误区。一是在如何理解人与人之间关系问题上存在文化错位。“假如人是天使，就不需要政府。假如由天使来管理人，就不需要从内部和外部来控制政府。”这是西方的经典论述。但我们社会观念基础是“人之初性本善”，必须把人当天使看，否则，就会有不信任人的嫌疑。二是运用现代管理理论忽略它的社会和制度环境。现代管理学是西方引进的学科。我们不得不承认，西方管理理论是经过实践检验，具有很强的科学性的。但它是在西方的社会和制度环境下产生并得到运用的。从政制上讲，西方多实行总统制和内阁制，政府由总统和总理(首相)组阁，对总统总理(首相)负责，地方政府的构建也类似，大家知道这与我们国家情况有本质的区别。企业也存在类似情况，为什么家族企业难以推行现代企业制度，为什么业多数业主培养二代接班？难道企业主不知道现代管理制度的优越性吗？因为我们国家的制度环境和社会文化环境使然。我们国家的社会信用制度还不完善，职业经理阶层不成熟。在这样的环境中，照抄西方的管理理论，只会给我们的事业造成不利的影响。在我们周围有职务不高，但官僚气十足，高高在上，习惯于“运筹帷幄之中”，对下面情况不甚了解，自以为是，举重若轻的“帅才”。这种风气的形成和理论上误读误用不无关系。三是把“和谐”庸俗化。中国人强调“和为贵”，这没有错，但在现实中常常把“和谐”庸俗化。在一个地方，民众有诉求的行为，就会认为这个地方不和谐；一个单位有不同意见表达，就会“被和谐”。所以，在我们身边好好先生多了，没心没肺的人多了，表面一团和气，底下暗流涌动。要知道，任何地方任何事物都存在不和谐因素，和谐是一个不断去除不和谐因素的动态过程。所以，有一位学者在评价国家和地区议会开会情形时，发出这样的感慨：宁要扭打扔鞋的坏议员，也不要开会时打瞌睡的好代表。

　　(二)权力制衡机制存在缺失。权力是需要互相制衡的。而我们的治理理念，往往陷于封建“家天下”意识，权力是自上而下，单向线型垂直构建。所以，社会上有“谁来监督监督者的责问”。我国有自己的国情，不能照搬西方的政治制度，但西方宪政体制所设计的权力制衡机制是值得我们借鉴的。有人说“美国成功的秘密不在于华尔街，也不在于硅谷，真正的秘密在于长盛不衰的法治和法治背后的制度”。这不无道理。

　　(三)责任制约权力缺乏落实的制度保证。公共权力是人民授予的，权力与责任合一，也就是权力既责任，责任既权力，不能滥用也不能随意放弃。它与公民个人的权利与义务是完全不同的。我们的社会公共管理中，制度规定并不缺乏，缺乏的是执行和落实。为什么执行不力、落实不到位？缺乏责任制约权力是一个重要原因。最近几年，问责制不绝于耳，但并没有形成普遍的制度，仅仅在少数几个群众看得见摸得着的热点领域推行，而且，也往往出于平民愤的政治考量，没有真正从法律制度层面去构建责任制约权力的机制。

　　二、对完善权力制约机制的思考

　　(一)严格、明确地划定权力行使的范围。制约权力的第一要义就是明确权利的范围。这个问题实际上是明确的，宪法和组织法，以及各级党委政府及其部门单位的职权都是明确界定的，各单位的三定方案中对各岗位职权都有严格的规定，只不过在我们这个法治意识不浓的国度，在“为民作主”的引导下，对明文规定不甚了了而已。所以，我们必须强化“政府是有限权力的政府，权力的行使应当以法律的明文规定为限”的观念，使公权力具备确定性、可预知性，相对人可以知悉何种行为落入法律的管辖，后果性质如何。

　　(二)规定权力行使的程序。程序正义是实体正义的保证，恰当的程序为权力运行结果的正当、合理铺平了道路。为保障权力行使的正当程序，应当遵循“平等、公开、公正”原则。一是平等原则，作出外部行政行为时，在程序上严格按照行政程序法，如在行政审批审核、处罚等，必须依法定程序行使，在工作流程上为执行法律创造条件。二是公开原则，按照《政府信息公开条例》，公开应当公开的信息。使权力行使过程透明，杜绝暗箱操作。在单位内部相应地建立政务公开制度。三是公正原则，公正原则是正当程序原则的目的，也是平等、公开原则总的指导思想，在前述两个原则中应当能够得到体现，如在行使自由裁量权时必须依公正原则来指引。

　　(三)建立权力内部分权制约的制约机制。“一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段便是通过个人和群体中广泛的分配权力达到权力的分散和平衡”，通过对权力的分离和组合，使通过个人和群体中广泛的权力分配达到权力的分散和平衡”。这种以权力来约束权力的内部监控机制，是一种内在的、积极的、主动的监控方式。这种内部权力制约权力的机制主要体现在不同权力主体或权力职能之间，以缩小任一权力的任意行为空间。比如，集体领导与个人分工、调查与决定、审核与审批、罚与缴、管理与监督等方面设置内部权力约束机制。当然，这一方式不是最有效的方式，在行政效率上有相应的损失，但它可以避免最坏的结果。

　　(四)完善岗位职责。当权力被不正当行使时，追究行为人及权力主体的责任，即权力主体在运用权力过程中重大失职、滥用权力造成严重后果的引咎辞职的政治责任、行政处分责任。

　　(五)为权力结构外部监督制约创造条件。一是积极主动接受人大、政协以及社会团体的监督；二是为保护行政相对人合法权益提供必要的条件，如设立举报投诉电话、信箱，细化听证程序等；三是公开所有应当公开的政务信息，自觉接受社会监督；四是聘请行风监督员。用这些方式来监督制约权力的运行。

　　总之，权力制约机制是一项复杂的系统工程，应当内外部协调一致，而且要精巧设计每一个环节，其核心内容是以权力制衡权力，真正实现执政为民。不过它有赖于中国法治进程的不断完善，是一个长期的艰苦的过程。(作者系婺城区安监局局长)