理顺城管执法体制 提高执法服务水平

　　

　　城市管理伴随着城市的产生而形成，并直接影响着城市的生存和发展。城市发展由规划建设为主到建管并重，再到管理经营为主，是城市发展的客观规律，更是经济社会不断进步的过程。党的十八届三中全会首次将城市管理问题写入中央重大文件，提出了“深化行政执法体制改革，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”等要求，为城市管理事业的发展明确了方向。现全国各地城管体制改革正在如火如荼地开展，作为一名城管人对于体制改革的关注更为密切。笔者认为城管体制改革的初衷与目的无外乎在于解决原来存在的问题，适应新经济新常态的需要，而要达到这个目的，就不能回避以下三个问题：

　　一是城管执法主体问题

　　从目前情况看,城管综合执法在主体资格和法律地位方面还存在着缺陷,职权范围也不清晰,与一些职能部门在执法期间也会因为权限划分不清产生矛盾,它不仅面临着执法相对人的质疑,而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”,其执法行为既得不到执法相对人的认同,也得不到其他部门的配合。不仅如此,一些学者甚至认为城管执法主体的设立不符合行政组织法的原则,不是合法的行政机关。国务院从1997年开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点工作以来，一直依靠法制办推进，国家没有部委、省里没有行政主管厅局来统筹规范，城管行政执法长期处于试点阶段，存在的问题没有部门牵头调研、出台政策、规范标准。因此明确城管综合执法机构行政主体资格势在必行。只有先框定好城市管理的组织机构设置体系，才能破解城管执法立法难问题，从而通过立法的形式来解决好城管执法范围缺乏稳定性、职能定位缺乏明确性、执法手段缺乏法定赋予性、长期“借法执法”，以及执法规范、执法自律、执法保护、抗法处罚没有明确依据等系列的现实难题。

　　二是城管职能体系问题

　　城管执法成为媒体焦点原因除了执法主体不明确外，更大的原因也是职能体系不顺。1997年国务院开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点的初衷是解决看到管不到，七八顶大盖帽管不了一顶草帽的执法困境，但是就城管执法这近十几年的探索来看，这样的困境并没有得到解决，原因有二：一是执法权限单一，现各部门划转给城管部门的职能都是清单式的而不是框架式的，以金华市为例，环保类生活噪音归城管执法管理，工业生产经营噪音执法权限仍在环保部门；二是执法方式单一，作为执法方式本应多措并举，惩治预防并重。审批与处罚权限的分离却限制了执法方式，作为相对集中行政处罚部门对于该违法点的处置除了教育与处罚外并不定对其审批方式进行引导，而审批与处罚能否无缝对接却依赖于领导重视程度、部门沟通程度等外部人为环境。

　　十八届三中全会提出的理顺城管执法体制观点，笔者认为理顺不应该简单的职能重组，更不应该是敷衍性地再把一些单位部门的行政处罚权条目式地移交，这样的改革达成不了初衷，更理顺不了体系，只会把城管推向风口浪尖。作为工作在一线的城管工作者，笔者有两点建议：一是职能移交框架式。把相对集中行政处罚执行到位，如要移交环保部门的行政处罚权就不再保留环保监察大队的行政处罚职能，遏制越改人员越多，机构越多的病态；二是密切审批与行政处罚关联，作为城市管理的两大部门要强化信息共享力度，政府要以文件、规章制度等形式予以明确，防止出现各行其道、各管其事的现象。

　　三是城管队伍建设问题

　　扪心自问，网络上报道出来的许多恶性新闻，我们本可以避免，可却是因为队员们情绪控制、心理素质、身体机能等缺陷，未能在事件发生的初始就予以解决，从而导致问题如雪球般越来越大。除了领导不重视之类的主观原因外，客观原因也容不得忽视：

　　一是城管身份，城管队员的身份五花八门，有事业单位工作人员，有参公人员，有挂靠在街道下面的合同制人员。身份不同，进出的方式也不同，有些是通过正式的公务员考试进入的，有些则是社会招聘的，有些是军转干部，有些则是街道无业人员安置的，各种身份穿插其中，这样的一支队伍的战斗力、凝聚力都会受到很大的影响。

　　二是城管力量，城管执法局城管人员数量编办是参照建设局、规划局等审批部门所设置的，而这样的数量根本就满足不了城市管理的需要，协管员就应运而生，如果作为补充力量无可厚非，可事实在各大城市却以1：5的比例(即一名正式队员，5名协管员)存在，这就有失导向了。

　　三是城管培训，公安部每年都会定期开展军事、法律、体能等方面的培训，在城管内部，因上无部门，下无从属，许多队员都是边干边学，没有经过系统地、理论地、体系地法律培训，案件办理、群众解释等方面都存在欠缺。

　　鉴于此，在改革中，我们必须做到：一是队伍管理和人员配备使用上，必须坚持高标准严要求。要严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。二是加强执法教育和专业培训，推进教育培训制度化、常态化，提高执法人员解决突出矛盾和复杂问题能力。三是推行行政执法绩效考核制度，强化行政执法责任制，明确职能，实时监督，积极做好队员的廉政教育、预防与惩治工作。

　　(作者单位：金华市城市管理行政执法局婺城分局)