对加强政府非税收入管理的思考

　　近年来，政府非税收入在我区地方财政收入中的比重逐年提高，政府非税收入已经成为我区地方财政收入的重要组成部分。于此同时，对政府非税收入管理力度也在不断加大，并且取得了一些成效，但仍然存在不少问题，因此，加强政府非税收入对于理顺分配关系、完善公共财政职能、增强政府调控能力，促进全区经济社会又好又快发展具有重要的现实意义。

　　一、基本情况

　　1.我区非税收入的构成、规模及特点。我区近年来政府非税收入剔除2008年金融危机的影响，总体呈现逐年递增态势，其中主要来源于政府性基金收入中的土地使用权出让金收入有较大的增幅，收入比例也从2008年的4.3亿元增加到2010年的9.3亿元，而行政事业性收费随着清理乱收费力度的加大增幅基本保持平稳。详见下表。

　　2.非税收入管理的现状。我区对非税收入实行“收支两条线”的管理方法，在收费项目管理上，严格按照中央和省确定的项目执行，在票据使用上，实行限量购领、验旧换新、定期结报等一系列制度，严把准购关、购领关和核销关，做到“以票管费、以票查收”，把财政票据的使用、结报作为监督非税收入上缴财政专户的重要环节来抓。在收缴程序上，实行开票与收缴相分离，资金直接存入财政专户。编制非税收入计划，实行综合预算。

　　二、非税收入管理中存在的主要问题

　　1.对非税收入性质缺乏正确的认识。目前，仍有一些非税收入执收部门对非税收入的性质、所有权、管理权和使用权的归属缺乏正确的认识，认为非税收入不是真正的财政收入，强调执收部门在征收过程中需要付出一定的成本，因此，应当作为成本补偿，无须纳入预算管理。有的则认为单位依法征收取得的收入就是单位的收入，应当作为自有资金管理。表现为个别部门在非税收入的会计处理上，没有反映“应交已交财政专户款”，而是直接作为部门收入入帐。在实行收支脱钩、统一津贴政策和“阳光工资”后，有的部门和单位对非税收入应收不收、有的有意无意串用往来款和非税收入票据，改变资金性质，从而脱离财政考核和监管，有的部门和单位对票据结报核销不及时，致使坐收坐支现象时有发生。

　　2.没有实现全额预算管理制度。由于预算内财力的原因及一些历史因素，非税收入成为部门运转的一种选择，这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位可用资金相联系，许多非税收入与支出没有实现真正意义上的脱钩，非税收入难以进预算“笼子”，政府统筹调剂乏力，无法体现非税收入作为财政资金的公共性，也导致了部门单位间的不公平。非税收入除一部分纳入了一般预算管理外，还有一部分虽纳入了综合预算编制，但实际在目前财政状况下也只能采用比例返还的做法，无法实现全额预算管理。而且长期以来，非税收入还没有一套统一的法规规章，行政事业性收费和罚没收入等虽然有一些地方规章，但由于涉及的收费项目多而杂，部门之间往往出现交叉和重复，如行政事业性收费项目有国家批准执行的项目，也有省批准执行的项目等。

　　3.信息化系统建设不够完善。一是信息化程度不高。目前在收费信息的传递上还局限于银行代收资金后向财政传递票据及信息的层面，没有做到收费单位与财政、银行之间的实时联网，信息不能及时传递，做不到实时监控。二是现有的非税收入征管信息系统不完备。系统不能提供全面的非税收入数据信息，也不能自动生成上级所需的报表信息，省厅自行开发的征管系统和报表系统并不兼容；系统的许多环节仍需人工操作，容易产生差错。

　　三、对强化非税收入科学化精细化管理的设想

　　1.加大宣传力度，完善管理机制。由于多方面的原因，部分非税收入游离于财政管理之外，非税收入使用效益不高，即不能形成有效财力，也难以受到有效监督，而且容易滋生腐败问题。在《非税收入管理条例》出台后，加大非税收入政策的宣传力度，从思想上根本转变对非税收入的片面模糊认识。从根本上讲，非税收入是国家制定政策授权有关部门和单位在依法行政过程中取得的政府财政收入，其所有权、管理权归属国家。要结合“金财工程”相应的管理办法，就非税收入的性质分类、征缴管理、票据使用以及支出规范作出明确的规定，进一步建立和完善非税收入一系列监督管理制度，实现非税收入管理的规范化、制度化。

　　政府非税收入金额大，涉及面广，因此必须完善“源头控收，以票管收，依法尽收”的管理模式，建立运转协调、规范透明、廉洁高效的政府非税收征缴机制。首先要改进非税收入的征管方式，丰富完善征管手段，努力做到应收尽收。其次是加快非税收入收缴改革步伐，以有关部门、机构的职责分工和相互制衡为基础，以收缴分离为目标，建立“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的非税收入征管模式，规范非税收入的收缴行为。第三要加强账户管理，将非税收入纳入国库单一体系，加强对单位银行账户的监管，严格银行账户年审制度，规范收入收缴程序，减少资金收缴环节，确保政府非税收入及时足额上缴财政。

　　2.编制综合预算，强化绩效评价。进一步加强对非税收入征缴的管理，按照“收支两条线”的原则，建立起“征收、预算、使用”三分离的管理模式，逐步将非税收入全额纳入预算管理。完善对执收执罚的激励机制，使激励与监督约束机制保持对称性，使非税收入应收尽收。加强对非税收入支出的监管，将非税收入的支出列入财政支出绩效评价体系。结合支出管理实际，采取部门和单位自评、主管部门组织评价和财政部门组织评价等多种方式，将绩效管理理念引入并贯穿于整个部门预算执行和绩效评价过程中。加强绩效考评结果运用，将绩效考评结果作为下一年度部门预算安排的依据。建立健全对支出的预算编制审核环节、执行环节和决算环节的相关监管制度和内控机制，提高管理效能和资金使用效益。加大非税收入监督检查力度，避免非税收入的“体外循环”。严肃查处非税收入征收使用中的各种违规违纪行为。

　　3.完善非税收入征缴管理信息系统。做好基础数据的收集整理，不断充实完善到征缴管理信息系统中。结合“金财工程”的整体部署，通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，规范执收单位的收入项目、收费标准、账户设置和票据使用，有效防止乱收费等问题的发生，并通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等变化情况进行动态监管和分析，提高财政监管能力。构建与部门预算编制、执行、资金拨付平台，实现数据的互通，提高数据的采集准确度和效率，增强监督管理的前瞻性。在“以票管费”的基础上，加强职能部门密切配合，相互联动。

　　(作者系区财政局局长)