为深入贯彻解放思想大讨论的活动精髓，尽早实现“做优老城区，做强新城区，做美大郊区”的宏伟蓝图，让婺城走在金华前列，探究城市管理的重要性不言而喻。众所周知，流动摊贩一直是城市管理中的重点和难点，如何通过转变执法理念，创新管理模式，构建和谐体制，就成了新常态下城市管理值得探讨的课题之一。
一、我区流动摊贩现状解析
(一)流动摊贩数量众多、流动性强。自婺城区行政执法局2004年成立以来，流动摊贩一直是整治的重点之一，他们没有固定的经营场所，没有合法的营业执照，善打游击，流动性强，因此监管十分困难，据初步统计，婺城江北城区存在流动摊贩从业者约千余人，约占总就业人数的千分之二，数量庞大。
(二)我区流动摊贩呈集中点状分布。城区内，流动摊贩分布并不均匀，主要集中在以下区域：上浮桥区块、解放东路和胜利街交叉路口、兰溪门区块、帝壹城周边区块、青春西路和广电街交叉路口、后城里街区块、骆家塘畅达街区块等。此外，流动摊贩分布随时间推移呈现不同状态，城区内各大菜市场周边的流动摊贩集中出现在早晨、中午及傍晚前后，各中小学的流动摊贩集中出现在上学放学期间，而大型商场周边、饮食街区块的流动摊贩则集中出现在傍晚至凌晨之间。
(三)流动摊贩人员构成多弱势群体为主。我区的流动摊贩人员构成大致可分为三类：一是下岗失业人员、残疾人及特困户。二是来我区务工的农民工。农民工普遍文化程度低，无技术和资金来源，无法从事高端产业，就业通道狭窄，为了谋求生存或者渴望获得经济利益，就选择了简单易起步的流动摊点。三是未就业或在校的大学生。大学生毕业人数逐年增加，就业形势也逐年吃紧，许多大学生选择成本低易起步的摆摊也是为了缓解就业压力。
因我区流动摊贩具有数量多、流动性广、分布不均匀且随时间变换等特征，因此按照现在的管理模式，需要出动大量人力，花费大量时间和物力，且极易呈现出“整治—回潮—再整治”的循环，治理效果并不明显。其次，流动摊贩中绝大多数人属于弱势群体，将经营摊点作为自己的谋生手段或者创业方式，具有一定的必然性和合理性，在当前社保体系尚不健全，人口和就业压力巨大的情况下，更应该合理规划发展，创新管理模式，积极采取措施应对。
二、当前存在的治理困境
(一)流动摊贩集聚成因
流动摊贩的形成有历史、文化、社会和经济等多方面的原因。在当前快速的城市化进程中，社会转型以及产业结构调整升级，导致出现大量剩余劳动力，所以摊贩现象顺势而生，并伴随着治理困境成为社会关注的问题。就我区而言，主要有以下几方面原因：一是社会保障体制尚不足以全额负担。近年来，我区城市发展迅速，在向现代社会结构转型过程中，经济体制变革也带来社会利益格局的深刻调整，造成部分人员失业，在社保尚不足以支撑生活的情况下，以摆摊求生存。二是市场需求旺盛，利益可观。市场是实现资源优化配置的有效方式，集贸市场、社区基础设施建设跟不上发展速度。而且，低端消费品市场潜力巨大。三是摊贩经营自身优势。首先摊贩的经营成本低，不需要市场准入费用和税费，商品成本低，价格存在优势，因此发展迅速。
(二)需要治理的原因
流动摊贩一方面活跃了市场，满足了消费需求，缓解了严峻的就业形势，但另一方面也给我区的城市秩序和市民生活带来影响，整治势在必行。一是占道经营，妨碍交通秩序。在人群密集、市场需求旺盛的地方设摊摆点，是流动摊贩的经营特点，不加以管理，会造成道路秩序紊乱，引发安全隐患。二是质量瑕疵，侵犯消费者健康权。城市流动摊贩的不固定性使得其产品质量也得不到保障，出现质量问题或者侵权无法保障。以经营食品类摊贩为例，在原料采购、基本卫生防护设施配备、餐具的消毒等方面存在漏洞，容易造成食源性疾病的传播，影响消费者健康。三是影响居民的休息权。垃圾随处丢弃，导致脏乱差现象存在。叫卖声和喧闹声影响居民休息，油烟对环境造成污染。四是合法经营的公平竞争权遭到破坏。流动摊贩无证经营逃避税费，降低自身经营成本，但对需要支付摊位费的固定摊位来说，造成不公平竞争，破坏了经济秩序。
(三)治理困境
在我区的城市化发展进程中，城管执法在完善城市管理体系、理顺行政管理与执法的关系、美化城市环境各个方面发挥了积极作用。但是，区行政执法局一方面要尽职尽责推动卫生文明城市的创建、维护城市公共利益，另一方面却要面对流动摊贩这些弱势群体，而往往舆论的天平更多地倾向于后者，使得治理困境不断出现：一是执法对象的弱势化。流动摊贩人员基本以下岗失业人员、低收入群体和进城务工人员为主，这种弱者的身份使得他们取得了舆论的优势地位，而我们不得不面对这样一个窘境，自身的执法行为本来是以公共利益为基础的，但现实生活中却遭到质疑和抨击，得不到社会的广泛认同。二是自身的执法困境。就我区执法现状而言，对流动摊贩的处罚依据是《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》以及与之相关的配套文件。当前，城管执法相关规定滞后，具体性不够、可操作性不强，在执法过程中对新情况新问题难以对照依据，加大执法难度。就流动摊贩的管理而言，现有的相关规定没有考虑到社会的客观需求、摊贩的生存需求、就业需求和市民的生活需求，造成执法困境的原因是制度建设不完善不规范所致。因此，如何改变“一刀切”的治理理念，合理引导、规范流动摊贩的行为，形成长效机制，防止恶性循环，是改善当前执法困境的解决方案之一。
三、借鉴案例与自身实践
流动摊贩的管理难题由来已久，且并非只存在于我区或者我市，“他山之石，可以攻玉”，通过研究探讨其他国家和地区的治理理念，博采众长，必将对我区的流动摊贩管理有所助益。
(一)美国：流动摊贩的数量和地点经过科学规划。一是合法摊贩管理松紧有度。摊贩可通过向政府申请获得资格并领取临时卫生许可证。摊位价格因摊位大小、所在位置、月份季度而不同。摊位的深度和宽度有统一的规定，摊位申请人必须出示身份证和报税卡，年销售额达不到最低标准，减免部分税收。二是政府灵活应对无照小摊贩。只开罚单，无肢体接触，不没收任何物品。三是帮助创造商业机会。周末把商业区规划成跳蚤市场，在大型商场提供一定比例的摊贩点，让外界公开申请。
(二)韩国：流动摊贩拥有自己的行业协会，政府的管理采取分区域管理法。将城区划分为三类，第一类是绝对禁止区域，经营活动将严重影响市容和交通的区域。主要包括道路干道、火车站、汽车站、广场、人车混行的辅助干线道路等。第二类是相对禁止区域，对市容影响较小的区域。对摊位的经营时间、规模、范围都有一定限制并进行严格管理。第三类是诱导区域。一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地，对交通影响不大的河溪两侧道路以及长时间形成的传统市场内的道路，政府一般允许在这些地方摆摊设点，但是对经营时间和经营范围也有限制。
(三)宁波：由政府牵头，街道社区协同管理。政府统一对全市市民有需求的摊点划分区域、制定标准，从中心向外逐区定级，市中心区域为一级，严禁设摊，非中心区域可允许设置便民摊点，以此类推，具体数量、规模等根据实际情况明确一定标准。具体实施由街道、社区承办，当事人向街道、社区审批备案后再经政府职能部门同意方可设摊，监管则由街道、社区和行政执法共同实施。
事实上，近年来，婺城一直致力于破除流动摊贩管理瓶颈，努力探索可复制可推广的管理模式，在金茂夜市中贯彻以下做法：一是明确各项规定。划定经营范围，明确经营时间，细化管理细则；二是明确统一配备。为做到经营环境的整洁美观，规定餐车、雨棚、服装等必须统一配备，具体采购由经营户商量后集体采购。三是明确长效机制。充分考虑管理难度，实行积分制和保证金制相结合的管理模式。此外，还配备2名保洁员，随时做好保洁工作，维护现场环境整洁。
四、融合提炼对策建议
从上述案例和区行政执法局在金茂夜市的实践经验可得出，管理流动摊贩的基本理念是：承认流动摊贩存在具有一定合理性，转变城市管理模式，规范、引导流动摊贩合法经营，制定统一规定，形成长效机制，发挥基层组织和自治团体的力量，形成共治的格局，从制度上完善流动摊贩的管理。
(一)细化实施规定
进一步明确城管执法部门的法律地位和执法依据，现存法律规定中对于流动摊贩的管理，原则性规定较多，执法程序细化、规范的少，导致执法困难。我区可以积极探索，对流动摊贩的权利与义务作出明确规定，结合我区实际出台细化实施的规定，建立完整的城市管理支撑体系。
(二)创新管理模式
采取疏堵结合的管理模式，通过对经营活动进行合理控制限制，实现公共利益和摊贩利益的双赢，可采用分区域、分时段、分种类的管理模式，以自发形成的经营区域为基础，将不同区域按照不同的标准分类，针对不同区域采取不同对策，对摊位规模、摆摊时间和经营范围等作出必要限制，因地制宜，细化落实。
(三)强化共治格局
治理主体的单一化，导致城管把管理职责的相当一部分精力耗费在摊贩的整治上，服务水平无法保障，有效的治理是各个主体互动合作的结果。为此可以将制约摊贩的权利部分界定给社区、街道或者和摊贩组织，形成城管、社区和摊贩组织三者共治的立体治理模式。一方面促使流动摊贩自我管理、自我服务，另一方面在横向上协调社区和市民，纵向上及时反馈摊贩意见，保护合法权益和自身诉求，我区政府也可以将政策意图通过摊贩组织和社区贯彻给摊贩，实现良性互动，非政府性的摊贩组织是政府公权力在摊贩管理上的有益补充，通过自律管理，减轻行政机关负担，缓和现有矛盾，切实提升我区法治政府的服务水平。(作者系婺城区行政执法局局长)
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