推进法治政府建设 促进依法行政

　　——完善政府法律顾问制度的几点建议内容提示

　　为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，该《纲要》确立了建设法治政府的目标。随着我国经济的迅速发展，政府在行政管理过程中及民事活动中的法律事务日益增多。律师作为法律之师，将更全面地参与到政府的法律工作中来，但是目前尚缺乏一套完善的政府法律顾问制度。所以有必要立足于政府实际，充分发挥律师的重要作用，以保障政府行政的依法性，以有效推进法治政府的建设进程。目前，政府所涉及的法律事务很大程度上是依靠律师或在律师的帮助下得到处理的，是否重视并借助于律师的作用，已成为衡量各级政府依法行政水平的一个客观标志。可以肯定，在现有条件下，律师的作用已经对我国政治生活，特别是对依法行政进程产生了积极影响。随着时代的发展，律师队伍的逐渐壮大，中国律师以其特有的职业特性在当代中国政治、经济文化及社会生活的各个领域发挥了重要的作用，为推进社会主义民主法制建设进程，维护社会秩序的稳定，构建和谐社会作出了重大贡献。建设法治政府，促进依法行政，充分发挥律师在政府法律顾问中的重大作用，是实现依法治国的必要之举。

　　一、律师担任政府法律顾问，适应时代发展的必然

　　律师是法律之师，律师所代表和反映的不仅是职业群体本身的利益，更重要的是运用自己的法律知识，深入社会的各个阶层，参与各种社会活动。使得律师能够从独立的第三方角度，全面了解看待各方的利益纠纷。使律师对社会各阶层、各成员权利义务的分配、法律实施的效果等有关方面，有较为深刻的了解和认识。这就决定了律师在参与政府法律顾问工作中，能够有效的发挥其优势，能够较好的协助政府处理好政府在行政管理过程中以及参与民事活动中所产生的法律事务。

　　律师担任政府顾问制度是现代法治文明国家政治制度的重要组成部分。据了解，目前，美国约有18000多名政府律师，在联邦政府、州政府、城市和县政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务。尤其与政府有关的民事或刑事案件，都主要由政府律师负责处理。仅联邦政府就雇佣律师几千人，其中国务院法律顾问团就有律师30名，司法部有律师近千名，其他一些部门如环境保护署、联邦贸易委员会、税务总署、联邦证券委员会、国家劳工委员会等，甚至版权中心也聘请政府律师负责解决具体的法律事务问题。在新加坡，大约有200多名政府律师被派驻各政府部门；在香港特别行政区，也约有450名政府律师活跃于律政司、法律援助署、注册总署、廉正公署等政府部门。律政司司长是行政长官、特区政府、各个政府部门及机构的首席法律顾问，其辖下的律政司仅代表政府行使刑事检控职能的刑事检控科中就有200余名政府律师。由此可见，在法制发达的国家和地区，凡是政府涉及的法律事务，一般都要通过律师来完成。政府顾问律师在当前世界上许多国家和地区政府的重大决策与具体事务的运作中起着举足轻重的作用。

　　我国政府没有聘请律师的传统。有的即便是请了律师，也是“顾”而不“问”。有些政府官员轻视律师，或害怕律师，不愿与律师打交道。但是，随着我国法治政府建设进程的加快，依法行政力度的不断加大，以及政府作为民事主体参与经济活动的不断增强，政府的法律事务也日益增多。如何健全律师参与政府法律顾问制度，是当前我国政府依法行政的重要举措之一。

　　1998年底司法部制定了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，规定律师可以担任政府法律顾问，受政府委托可以办理的法律事务包括代理政府参与诉讼，协助政府审查重大的经济合同、经济项目及重要的法律文书等。1993年国务院批转的《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府顾问律师试点。而且在北京、上海、广州深圳等地已经进行了有益的尝试，取得了较好的效果。2002年10月22日，司法部出台了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》，旨在“推进依法治国，实施依法行政” ，进一步完善我国律师结构的需要，要求各地积极开展公职律师的试点，探索建立有中国特色的公职律师。中国律师参与政府法律顾问工作力度逐渐加大，并不断趋于完善，是适应时代发展的必然。

　　二、律师参与政府法律顾问工作亟待完善

　　(一)顾问工作趋于形式，对律师未予以充分重视

　　目前全国许多省市都已制定了政府法律顾问工作制度，为律师参与政府法律顾问工作提供了法律依据及工作准则，并在一定程度上为健全政府法律顾问产生了促进作用。然而，目前我国的政府法律顾问工作却趋于形式，一部分政府官员对律师缺乏应有的重视。

　　律师作为社会自由职业者，独立于国家立法、司法和行政机关，又独立于当事人。虽参与政府法律顾问工作，协助政府依法行政，但又区别于国家工作人员。一些政府官员因害怕扩大律师法律顾问工作范围会侵犯到自己在行政管理当中的“管理隐私”或国家秘密，或认为扩大律师顾问工作会限制政府的运作机制，以致给自己造成不必要的麻烦，而往往将律师的法律顾问工作局限在为政府提供法律咨询、陪同政府领导下访、参与行政复议及行政诉讼等一些简单、传统法律服务事项上。律师根本没有全程介入政府的日常工作，没有发挥律师应有的重要作用，政府顾问律师成为了一种政治需要的摆设。加上一些政府领导轻视律师的作用，对律师未予以充分重视，认为律师就是打官司，担任政府法律顾问也就是在必要时充当一下“消防员”的角色，被动地提供一些法律服务。政府法律顾问工作不仅趋于形式，同时也限制了一些法律顾问专业性的有效发挥。(二)律师职业现状，限制了律师参与政府法律顾问的积极性

　　由于我国经济及法制体系的不健全，律师队伍自身发展的不平衡等原因，目前中国律师执业还是以传统的诉讼业务为主，其工作主要还是定位在为社会提供有偿法律服务上。加之律师参与政府法律顾问工作，基本上是提供无偿服务。以致律师在担任政府法律顾问的同时，不得不把主要精力放在自己的日常有偿服务当中，根本无法很好的顾及政府法律顾问工作。加上一些政府官员本身对律师的工作又不予充分重视，使律师对政府法律工作更缺乏应有的积极性。

　　(三)律师综合素质不高，无法适应新时期政府法律顾问工作的需求

　　政府法律顾问工作是一项复杂的系统工程，担任政府法律顾问应当具备较高的法律知识、专业水准，要求有较强的执业能力及丰富的社会经验，这就对我国律师担任政府法律顾问所应当具有的综合素质提出了高要求。我国近14万人的庞大律师队伍中，懂政治、懂经济、懂外语、懂科学的复合型人才较少，许多律师专业知识、业务水平、知识结构等综合素质已明显不能适应建设法治政府的需求。律师综合业务素质与政府法律顾问工作要求有一定差距。

　　(四)律师担任政府法律顾问缺乏应有的独立性

　　政府法制办公室，一直担负着协调处理政府日常法律事务的重任。但由于法制办公室隶属于政府，其工作人员又缺乏丰富的专业实践经验，以致法制办法制工作人员不可能同律师一样，充分客观的发挥自己独特的法律专业知识，独立于政府意志，做到辩明是非、阐明法理、不偏不倚。律师参与政府法律顾问工作的优势就在于独立阐述自己的观点，坚持己见。充分发挥这一优势有利于保证政府法律顾问工作的客观公正。然而，目前许多律师参与政府法律顾问工作，为了迎合一部分政府领导，没有坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，没有顾全大局，以人民利益或社会利益为重。律师参与政府法律顾问工作缺乏应有的独立性。

　　三、适应建设“法治政府”的需要，完善政府法律顾问制度

　　(一)转变政府观念，加大政府顾问律师的参与力度

　　政府不仅是政府法律顾问工作的倡导者，也是法律顾问工作的指挥者。在整个法律顾问工作体系中，政府始终处于“决策者”的中心地位。为此，要做好政府律师法律顾问工作，有效促进律师工作的积极性，首先就必须从政府法律顾问工作的本质出发，充分尊重律师，加强与律师的合作与沟通，增进相互之间理解和支持。从主观上充分重视律师法律顾问工作，确保律师执业所应有的权利和地位得以体现。

　　其次，还必须加大政府法律顾问律师的参与力度。适应建设“法治政府”的需要，对政府依法行政过程中所涉及的法律事项提供相应的法律服务。让律师不仅仅只为政府提供简单的法律咨询、民事诉讼、陪同领导下访等法律事项。而是从多角度、全方位全程介入政府的日常工作。如(一)参与协调政府投资采购的合同谈判和经济贸易谈判；(二)草拟、修改、审核政府的规范性文件以及有关法律事务文书；(三)参与协调政府各部门之间职责不清引起的行政执法争议；(四)参与政府重大突发或重大疑难案件的处理；(五)为政府重大决策提供法律风险论证。(二)建立或完善政府法律顾问团制度

　　做好政府法律顾问工作，是促进政府依法行政的重要途径。虽然一些政府通常已聘请多名律师组成政府的法律顾问团，但由于往往缺少一套有效的内部运行机制，以致没有真正体现出政府法律顾问的团体优势。对此，有必要建立健全政府法律顾问团制度。

　　建立“政府法律顾问团”，以律师为主，同时吸收法律教学、法律研究等专业领域的法律专业人才，参与政府法律顾问工作，共同为政府提供优质、高效的法律服务。“政府法律顾问团”实行集体讨论制度，主要是针对政府的一些重大、疑难法律事务。对于该些事务首先由法律顾问团集体讨论，拿出若干可行方案后，向政府提出意见，为政府作出决策提供法律依据。

　　(三)设立政府专职法律顾问律师

　　公职律师是指具有律师资格或法律职业资格，供职于政府、政府职能部门专职从事法律事务的公务人员。虽然，我国现行《律师法》未对公职律师作出规定，但在实践中，我国一些省市已经开始实行公职律师制度，并取得了一定成效。然而，目前我国的公职律师制度却还尚欠成熟，公职律师制度的设立，也有悖于《律师法》关于“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师”的规定。对此，笔者建议加快修改《律师法》，建立和完善政府专职律师制度，以弥补公职律师制度的不足。

　　首先，政府可通过向社会公开招聘的方式，吸收社会上一些优秀律师加入政府律师队伍。规定律师在担任政府法律顾问后，只能为政府提供法律服务，不得在律师事务所兼职，不得再以律师的身份为他人办理诉讼或非诉讼案件。必须专职的服务于政府法律工作。

　　其次，政府在选定专职律师后，应与律师签订《专职顾问合同》。明确律师的劳动报酬及其福利待遇；授予律师办理法律事务时调阅相关材料、询问相关人员等权利；规定律师在工作中不得滥用职权，不得受取他人财物，不得泄露知晓的国家秘密或政府管理信息，从而以明确双方的权利义务。

　　最后，为了加强专职律师的管理，政府可建立“政府专职律师管理制度”，明确专职律师必须依法办事、以章办事，在担任政府专职律师后，不得再向社会开展有偿的法律服务。同时，增加专职律师的工资福利待遇，改善专职律师的工作环境；加强专职律师的培训工作，增强专职律师的综合素质，以适应政府法律顾问工作的开展。

　　(四)调整政府律师聘用模式，有效促进政府法律顾问工作

　　以往一些政府聘用顾问律师通常是以“律师与政府的关系”或“律师在当地的知名度”作为选择条件，没有特别注重律师的个人素质及综合能力水平。然而，律师的个人素质及综合能力水平的高低，很大程度上决定了担任政府法律顾问工作的成效。为了有效促进政府法律顾问工作，就有必要对律师的聘用模式予以一定的调整。

　　首先，提高政府法律顾问的入选门槛。明确聘用政府顾问律师，应当根据律师的个人素质、专业水平、执业年限、社会阅历等情况予以确定。应当适应依法行政的要求，规定应聘律师必须懂政治、懂经济；必须具备一定的执业年限或某一专业特长；必须具有担任政府部门或公司企业法律顾问的工作经验。

　　其次，严把考核关。对于符合应聘条件的律师，政府可以根据法律顾问名额需求，组织应聘律师进行多层筛选，政府也可以会同当地司法部门，根据司法部门提供的律师资料、推荐名单，结合政府自身所了解的情况，直接选择若干律师作为政府法律顾问候选人，经政府考核确定最终受聘律师。

　　(五)优化政府法律顾问律师的工作环境，保障顾问律师的权利和地位

　　要发挥律师在政府工作中的重要作用，就必须使其参与政府事务的权利和地位得以充分实现。然而，由于一些制度和观念上的原因，律师在参与政府法律顾问工作中，其权利和地位往往得不到有效保障，一些简单的权利，如知情权、调查取证权、劳动报酬权等等权利未得以充分保障。设立政府法律顾问律师保障制度，优化顾问律师的执业环境，保障顾问律师的权利和地位，成为当前政府开展法律顾问工作的重要任务之一。

　　第一，改善政府顾问律师的工作环境，有效落实律师的办公场所，为律师配备工作所必须的交通、通讯、电脑等硬件设施。改变以往律师顾问费用低廉，待遇不高的局面。全面提高律师的劳动报酬，对律师工作中所支出的合理费用予以全额报销，以利于促进律师工作的积极性。

　　第二，政府顾问律师参与政府法律顾问工作，不仅应得到政府的有力配合，在尊重政府律师的同时，也应当给予充分的权利。地方政府应当在有关法律、法规出台之前，制定相关的规范性文件，授予政府顾问律师一定的查阅、询问、取证等权利，以有效保障法律顾问工作的顺利进行。

　　第三，政府顾问律师参与政府法律顾问工作，同样也涉及人身及财产安全的问题，社会律师在执业过程中被打，目前已不是什么新鲜事。特别是参与处理政府一些重大突发、敏感事件及重大群体上访等矛盾较为冲突的事件，政府应当采取有效措施，保障政府律师的人身及财产安全。

　　(六)建立政府顾问律师激励考核机制

　　参与政府法律事务，推进政府依法行政是政府律师的职责所在。为了有效促进律师工作的积极性、保证工作的质量和效率，可建立政府法律顾问激励考核机制，以最大限度的发挥政府顾问律师的工作积极性。

　　首先，政府可根据律师的工作情况，在每一年度末，对律师参与政府法律顾问工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价。评选出年度“优秀政府顾问律师”、“尽职政府顾问律师”及“不合格政府顾问律师”。其次，政府根据评价结果，对评选为年度“优秀政府顾问律师”、“尽职政府顾问律师”在通报表彰的同时，也可给予一定的奖励。对于考核不合格律师，应当解除聘用。

　　(七)建立政府法律顾问经费制度

　　在现阶段，政府财政中通常没有设立法律顾问开支的专项经费，政府法律顾问经费得不到有效落实，大部分律师在从事政府法律顾问工作中，其工作收入得不到有效保障，严重影响了政府法律顾问工作的健康发展。建立政府法律顾问经费，是保障政府法律顾问工作顺利开展的重要条件之一。

　　根据政府财政收入状况及当地经济生活水平，每年确定一定数额的法律顾问经费，专项用于政府法律顾问工作的开展。同时，还必须明确政府律师顾问费用的标准，规范政府律师的聘用形式。政府聘请顾问律师，必须与律师签订“顾问合同”，明确其劳动报酬、工作补贴及其福利待遇，其所需费用直接从政府法律顾问经费中支出。

　　依法行政作为现代政府管理模式的一场持久而深刻的革命，不仅是当代世界各国所普遍遵循的一项基本准则，也是人类从愚昧走向文明、从专制走向民主、从人治走向法治的一种规律性总结。律师参与政府法律顾问工作，为政府提供各项法律服务，可以有效地提高政府管理行为的法律水准，增强政府领导的法律意识，促进政府依法行政。同时应当加强律师队伍的建设，全面提高律师的综合素质，提高政府法律顾问工作的服务水准，适应建设“法治政府”的需要，完善政府法律顾问律师制度。

　　(作者系金华市政协委员、婺城区政协委员、浙中律师事务所主任、《今日婺城》法律顾问)